Dưới tổng thống là hàng triệu công chức không do ai bầu, phần lớn không đổi khi đổi chính quyền — và đó là chủ ý.
Hai loại người trong cùng một toà nhà
Nhánh hành pháp có hai nhóm nhân sự rất khác nhau. Nhóm thứ nhất là người được bổ nhiệm chính trị: bộ trưởng, thứ trưởng, người đứng đầu các cơ quan lớn. Họ đến cùng một đời tổng thống và thường ra đi cùng người ấy. Nhóm này chỉ chiếm một phần rất nhỏ trong tổng số.
Nhóm thứ hai là công chức sự nghiệp, tuyển theo thi tuyển và hồ sơ năng lực, giữ việc qua nhiều đời chính quyền. Họ là người thật sự vận hành bộ máy hằng ngày: xử lý hồ sơ, thanh tra, thống kê, cấp phép, chi trả trợ cấp.
Việc tách hai nhóm ra đời sau một giai đoạn dài mà mỗi lần đổi tổng thống là thay gần như toàn bộ nhân sự theo quan hệ chính trị. Cách làm cũ khiến bộ máy mất trí nhớ và mở đường cho mua bán chức vụ, nên hệ thống tuyển theo năng lực được dựng lên để chặn điều đó.
Các bộ và những cơ quan không thuộc bộ nào
Phần dễ hình dung nhất là các bộ, mỗi bộ phụ trách một lĩnh vực và người đứng đầu nằm trong nội các.
Nhưng còn một nhóm khác nằm ngoài cấu trúc bộ: các cơ quan độc lập. Chúng được lập ra bằng luật, thường do một hội đồng nhiều thành viên lãnh đạo với nhiệm kỳ so le, và tổng thống không được tự do bãi nhiệm lãnh đạo của chúng như với bộ trưởng.
Thiết kế này nhằm giữ khoảng cách với chính trị nhiệm kỳ cho những việc cần tính liên tục — điều tiết thị trường tài chính, phát sóng, an toàn sản phẩm, chính sách tiền tệ. Đổi lại, nó tạo ra một câu hỏi hiến pháp chưa bao giờ ngã ngũ hẳn: một cơ quan có quyền lực thật mà tổng thống không kiểm soát được thì chịu trách nhiệm trước ai.
Quy định hành chính: luật không do quốc hội viết
Quốc hội thường thông qua luật ở dạng khung, rồi giao cho cơ quan chuyên môn viết chi tiết. Những chi tiết ấy gọi là quy định hành chính, và chúng có hiệu lực ràng buộc như luật.
Quy trình ban hành thường gồm việc công bố dự thảo, nhận góp ý công khai trong một khoảng thời gian, rồi ban hành bản cuối kèm giải trình vì sao tiếp thu hoặc không tiếp thu từng ý kiến. Đây là chỗ doanh nghiệp, hiệp hội và các nhóm vận động tác động nhiều nhất, và cũng là chỗ ít được báo chí tường thuật nhất.
Một quy định có thể bị kiện ra toà với lý do vượt quá phạm vi luật gốc hoặc quy trình ban hành có sai sót. Không ít quy định lớn bị chặn theo đường này.
Ai giám sát bộ máy
Quốc hội giám sát bằng ba công cụ: ngân sách, điều trần và điều tra. Không phê chuẩn ngân sách là cách mạnh nhất, vì không có tiền thì chương trình dừng.
Bên trong mỗi cơ quan lớn còn có bộ phận thanh tra nội bộ hoạt động tương đối độc lập, báo cáo song song cho cả lãnh đạo cơ quan lẫn quốc hội. Ngoài ra còn cơ quan kiểm toán của quốc hội, chuyên rà hiệu quả chi tiêu và công bố báo cáo công khai.
Một lớp giám sát nữa đến từ chính người trong bộ máy. Luật liên bang có cơ chế bảo vệ người tố giác sai phạm nội bộ, nhằm để nhân viên báo cáo việc bất thường mà không bị trả đũa về công việc. Cơ chế này không phải lúc nào cũng chạy trơn, nhưng nó là một trong số ít đường đi từ bên trong ra ngoài mà không cần qua cấp trên trực tiếp.
Vì sao bộ máy chậm đổi hướng
Một tổng thống mới có thể đổi ưu tiên rất nhanh trên giấy, nhưng để đổi cách vận hành thật thì phải đi qua quy trình ban hành quy định, qua ngân sách quốc hội, và qua chính đội ngũ công chức đang giữ việc.
Người ủng hộ gọi đó là sự ổn định: chính sách không lật ngược mỗi bốn năm. Người phản đối gọi đó là sức ì: cử tri bầu ra một hướng đi mà bộ máy vẫn chạy theo quán tính cũ. Cả hai cách mô tả đều đúng với cùng một cơ chế.
Đổi tổng thống thì bao nhiêu người phải nghỉ?
Chỉ nhóm được bổ nhiệm chính trị, một phần rất nhỏ so với tổng số nhân sự liên bang. Công chức sự nghiệp giữ nguyên vị trí qua các đời chính quyền.
Quy định hành chính có giá trị như luật không?
Có hiệu lực ràng buộc, nhưng phải nằm trong phạm vi mà luật gốc cho phép. Vượt phạm vi hoặc sai quy trình ban hành thì có thể bị toà án tuyên vô hiệu.
Cơ quan độc lập khác bộ ở chỗ nào?
Chủ yếu ở mức độ kiểm soát của tổng thống. Lãnh đạo cơ quan độc lập thường là hội đồng nhiều thành viên với nhiệm kỳ cố định và không bị bãi nhiệm tuỳ ý, khác với bộ trưởng.
Người dân có tác động được vào quy định không?
Có. Giai đoạn lấy ý kiến công khai mở cho bất kỳ ai gửi góp ý, và cơ quan ban hành phải giải trình lý do tiếp thu hoặc bác bỏ trong bản cuối.
